也正是在这个意义上，宪法序言中缺失对于宪法生活具有基础性、根本性的生态环境保护是不甚妥当的，尤其是在生态文明建设已然与国家存续发展、个人福祉保障存在重大关联的当下。

譬如《广东省行政许可监督管理条例》第24条第3款规定，本省设定的行政许可实施满三年或者认为有必要的，实施机关应当对行政许可的实施情况及存在的必要性进行评价，并将意见报行政许可设定机关及同级机构编制管理机关。狭义的权力清单仅指行政审批权力清单。

[38]参见蒋丰：《日华媒：东京如何创造治理交通拥堵的奇迹》，载中国新闻网2015年4月7日，最后访问时间：2016年2月10日。譬如在浙江省发改委和省经信委的行政审批清单中，工程初步设计审批、影响石油天然气管道施工作业许可、企业投资项目核准、节能审查、融资性担保公司的设立与变更审批等审批事项，在清单中只列明了类别(行政许可)、实施主体(省发改委或省经信委)和行使层级(省级保留)，实施依据栏目为空白，更不可思议的是由省发改委保留的工程初步设计审批栏目内容全部为空白。(二)市场竞争机制能够有效调节的。[24]李富莹：《加强行政规范性文件监督的几点建议》，载《行政法学研究》2015年第5期。因此《行政许可法》11条规定的设定行政许可的基本原则也是评价已设行政许可的原则标准。

如果说2004年国务院办公厅通知保留的部分面向公民、法人或者其他组织的非行政许可审批事项在当时是对我国行政审批现状的客观反映，也是对行政审批过多、过滥，难以全部纳入《行政许可法》适用范围的无奈之举。为有效发挥司法在审查规范性文件中的作用，笔者建议，凡涉及规范性文件审查的行政案件一律实行异地管辖以避开规范性文件制定机关对法院的干扰。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。

这一点也改变了我国社会一些人坚持的农业还应该大发展的认识。（6）在三去一降一补的国民经济发展重点任务之中，一些地方的农业也是其中之一。因为权利人从此获得了以自己的名义独立起诉、应诉的权利。再往后，《农村土地承包法》又通过明确扩大承包期限、严格限制集体调整土地等方式进一步强化了承包人的权利。

1962年所采取的以农村居民的居住所在地为标准来划分农民集体的做法，已经到了政策执行的尽头。（7）明确农村土地征收制度改革的基本思路。

（2）2014年提出探索农民住房保障的概念。1958年后成立人民公社，农民失去了所有权和股权。也就是因为这样，长期以来，农民可以无偿地获得宅基地。其中的有偿使用制度，值得我们予以足够的注意。

但是，在几次立法研讨会、论证会上，就如何理解土地承包经营权之上设置另一个用益物权的问题还存在着争议。该文件指出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。我们必须认真思考中央提出的要保持农民土地承包关系长久不变这个原则的法思想问题，必须坚持将稳定农民的承包经营权作为基本制度，不要轻易改变它。按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。

原因是，成立农民集体、确定农民集体始终没有农民的意思表示，违背了农民的自愿。这意味着，在一些地方解决农村和农地问题，应该把贫困问题作为突破点之一。

这种情形下，合作社或者合伙组织取得了土地的经营权。关于三权分置问题 目前在立法和政策落实方面引起广泛关注的三权分置，其实就是要解决农民土地权利确定给家庭或者个人之后，建立适度规模化农业所应该解决的法律障碍问题。

20世纪50年代农民以土地加入合作社时期，集体即合作社，农民家庭或者个人在其中拥有所有权或者股权。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过反租倒包等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。这一点我们应该给予足够的注意。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出完善土地征收制度。这个数字说明，我国多年来非常强调的耕地保护，已经上升为土地基本法律制度的高度，过去一直的政策忧虑是耕地和土地资源不断下降，但是现在我们是否还应该研究土地资源包括耕地增加的问题。严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。

但是，2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就已经指出要推动这种权利的市场化。我认为，这一观点也是非常错误的。

根据我们的调查，现实生活中相当一些权利主体希望将其对于土地的经营权物权化。对于这一政策思路我们必须予以充分理解。

目前成员权的法律意义获得农民的普遍认同，并且在集体经济比较发达的地方已经基本固化或者相对固化，成为类似于股权权利。土地所有权属于集体，这些企业事业单位享有建设用地使用权。

2014年中央一号文件予以重申，并于2014年12月公布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年中央一号文件提出稳步推进，分类实施，2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》明确指出了集体经营性建设用地制度改革的基本思路：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。（3）现有城市居民之中，约2亿以上的人口保留着农民的户籍。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

十八届三中全会首次提出农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。如果没有这样的转变，那么，不但我们的指导思想落后于现实，而且更为重要的，是我们的政策和法律会妨碍改革与发展。

（2）推进征地制度改革试点。二是人民尤其是农民对我们建立的这些制度的法感情。

依据我国法律，宅基地使用权担负着保障农民居者有其屋的基本权利，因此，我国法律建立了一户一宅、一宅一地的政策。所以中央文件中提到坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权的三权分置，就是要给适度规模农业建立法律制度基础，进而促成中国农业科学化和绿色化。

进入专题： 农村土地权利 三农问题 十三五规划 。而这些权利，一般情况下债权性质的权利人是无法享有的。2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出切实保障农民土地权益。在我看来，对于农村集体所有权应该有积极冷静的思考和分析。

（5）农村居民人均纯收入十二五期间平均增速是9.6%，超过了城市（7.7%）。这个历史发展过程不可以忽略。

一些富裕地区，新加入到某个农村地区成为居民、甚至已经获得农村户籍者，甚至新媳妇，却并不能自然成为农民集体的成员。当然在建立集体所有权的过程中不尊重农民家庭或者个人权利，不尊重法律科学原理这一点，确实也是必须承认的缺陷，而且也是我们下一步发展应该避免的问题。

结语 通过这些分析我们可以看出，我国未来的发展离不开农业农村，离不开农村土地权利的运作。关于农地征收 显然，现代化离不开城镇化，按照十三五规划，我国的城镇化正在发展之中。